积极财政政策加码

      与市场预期一致，正在召开的全国“两会”上，国务院总理李克强在政府工作报告中将今年的经济增长目标定为6.5%-7%，首次采用区间形式。

　　尽管这一目标连续两年出现下调，但在一些研究人士看来，6.5%-7%的增速预期仍然偏高。2016年开年，中国经济下行压力并未减弱，要实现6.5%以上的增长，还有很大困难。

　　在稳增长愈显紧迫的情况下，今年的赤字率和M2增速双双上调。预算赤字率多年来首次触及3%这一风险警戒线，较2015年实际赤字率提高0.6个百分点；M2增速目标也提高1个百分点至13%。

　　“财政政策和货币政策的安排，符合经济预期目标。”瑞银集团中国首席经济学家汪涛对财新记者表示，将经济增速目标定在6.5%以上，表明决策层计划加码支持政策来避免经济增速大幅下滑，政策的宽松倾向更加明显。

　　根据其测算，M2和社会融资规模增速目标都定为13%，以剔除股市融资的社会融资规模叠加地方政府债务余额匡算的整体信贷增速，可能从去年的15.2%加快至16.5%。换言之，包含银行贷款、表外贷款、企业债券和地方政府债券在内的新增信贷规模可能达23万亿元，“已经过于宽松”。

　　鉴于货币政策边际效果下降，无论是稳增长还是调结构，市场都更关注财政政策的力度。除了赤字率增加，地方专项债规模也从去年的1000亿元增加至4000亿元。

　　包括汪涛、中金公司首席经济学家梁红在内的多位研究者预计，不考虑结转结余和预算稳定调节基金的变动，今年现收现付制下的广义赤字率（一般公共预算+政府性基金预算）将超过4%，甚至达到4.5%。同时，专项建设基金等准财政政策的力度也将加大。

　　李克强在政府工作报告中称，适度扩大财政赤字，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担。

　　按照部署，今年将采取三项措施减税降费：一是从5月1日起，全面实施营改增；二是取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围；三是将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。这些措施今年将比改革前减轻企业和个人负担5000多亿元。

赤字准财政齐加码

　　去年底以来，关于今年赤字率的讨论持续已久。中央经济工作会议提出，阶段性提高财政赤字率，结合此前财政部副部长朱光耀“3%的赤字率红线、60%的负债率红线是否可以反思调整”的表态，市场将其解读为2016年财政赤字率可能达到3%，规模超过2万亿元。

　　最终的安排与市场预期大体一致。政府工作报告中提出，今年积极的财政政策要加大力度。今年拟安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%。其中，中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。

　　一直以来，欧盟马斯特里赫特条约中提出的60%的政府负债率和3%的赤字率红线，被视为财政风险警戒线。中国也默守这一规则。2009年为应对国际金融危机冲击，中国财政赤字率曾大幅提高至2.8%，仍在3%以内。

　　今年赤字率首次触及3%的警戒线，李克强称，中国的财政赤字率和政府债务率在世界主要经济体中相对较低，这样的安排是必要的、可行的，也是安全的。

　　赤字增加的一个现实背景是，近年来财政收入增速持续下滑。去年全国一般公共预算收入同口径增长5.8%，低于7.3%的预算增长目标，为1988年以来最低。根据全国财政预算报告，2016年全国一般公共预算收入15.72万亿元，增长仅3%。

　　财政部称，财政收入增速的回落幅度大于国内生产总值增速的回落幅度。加上为保持经济稳定增长、推进结构性改革，需要加大减税降费力度，特别是全面实施营改增后减收很多，将进一步拉低财政收入增幅。

　　财政赤字以外，列在政府性基金项下的地方专项债规模为4000亿元，比去年增加3000亿元，同时继续发行地方政府置换债券。财新记者了解到，今年置换债额度为5万亿元，比去年增加较多。

　　有中部省份财政厅人士对财新记者称，其所在省的计划是置换今年和明年一季度到期的债务，这部分规模比财政部核定的置换上限要少不少。发行节奏要考虑各季均衡、利率走向和市县需求。如果发行情况好，再考虑提前置换未到期债务。

　　不过，在汪涛看来，虽然官方赤字率提高至3%，但财政收入增速随名义GDP一起放缓将推高赤字率，这意味着虽然预算赤字率提高，但实际刺激力度有限。实际的政府支持可能仍将主要来自准财政支出。

　　2014年10月国务院43号文出台后，地方融资平台受到限制，地方政府融资转向主要依赖政策性银行、地方政府引导基金和政府与社会资本合作（PPP）。去年下半年，中央推出专项建设基金，通过政策性银行发行专项债券作为项目资本金，支持基建投资，同时财政贴息降低成本。去年共发行四批，规模在8000亿元左右。财新记者了解到，今年专项建设基金将继续发行，且规模将上升至万亿级别。梁红更是预计，发行规模将是去年的两倍以上，即超过1.6万亿元。

　　政府工作报告中提到，“推动地方融资平台转型改制进行市场化融资”。光大证券首席经济学家徐高认为，这显示对地方政府融资平台的态度已经从打压转向了支持。

　　目前已有部分地方政府融资平台已经转型或被甄别为普通企业，可以通过商业银行或债券市场融资，也可以作为社会资本方参与PPP项目投资。

　　梁红称，今年以来城投债的发行量大幅上升，今年1月新发行了1600 多亿元。此前受43号文的影响，2015 年城投债的发行从上年的1.5 万亿元下降到9000亿元，今年预计发债量显著上升。

　　汪涛估算，为了稳增长，今年基建投资增速需达15%-16%，这意味着额外的政府支持规模需达1.5%的GDP以上，这部分支出大部分会通过准财政政策进行。

　　赤字率和准财政政策的加码，也引发争议。“阶段性提高财政赤字率”的表述，让市场预期未来几年，财政赤字率可能持续上升。央行调查统计司司长盛松成在“两会”前撰文称，可将中国财政赤字率提高到4%，甚至更高水平。

　　财政部长楼继伟在全国“两会”记者会上表示，目前去产能、去库存、去杠杆，全社会在降杠杆，政府要适度加杠杆，支持全社会降杠杆。他同时称，赤字有没有空间，关键看赤字干什么用，今后会不会减少，要看财政政策做适度支撑后，经济的恢复能力。“中国还有一定的空间，但也不能增长得特别多”。

　　“政府赤字政策采用减税方式执行，效率是最高的。”全国政协委员、央行副行长易纲表示，政府增加支出没有民间增加支出的效率高，用减税的方式效率高，乘数也高，如果政府增加支出，要打折扣的。

　　他认为，赤字实际上透支未来的增长，虽然目前中国国债余额占比低于发达国家，但与发展中国家相比，并不是太低。中国老龄化进程快，使得纳税人结构快速老龄化，需要把国债占比控制的比较低，“3%仍然是比较重要的警戒线”。

　　“财政赤字的扩大应该审慎考虑，控制在适当的水平。”全国政协委员、东方资产管理公司原总裁梅兴保认为，中国历史包袱很重，十几年前剥离的不良资产，最后发债的担保都是财政，还存在一些隐性负债，没有算进在赤字之内，而欧盟的赤字是非常透明的。“‘十三五’时期不能年年都加，需要明确，在经济上行、财政实力雄厚的时候，要逐渐减少一些赤字。”

　　汪涛也称，中国政府有很多隐性赤字，未来应该更多显性化，增加赤字透明度。她根据国际货币基金组织（IMF）的口径测算，今年的增广赤字率可能已经超过10%。  

减税费难度大

　　按照李克强的表述，今年适度扩大财政赤字，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担。2015年底的中央经济工作会议一改此前数年“结构性减税”的提法，提出“实行减税政策”，并明确“降税带来财政减收”，引发市场对减税的期望。

　　今年减税的重头戏仍然是营改增。原计划在“十二五”力争完成的营改增，2015年并未收官，还剩建筑业、房地产业、金融业和生活类服务业四个难点行业。按照政府工作报告的部署，这四大行业营改增从今年5月1日全面推开。3月7日，财政部和国税总局已下发通知，要求做好全面推开营改增试点准备工作，并给出了任务分解表。

　　楼继伟称，这四个行业去年没有“力争”下来，一是情况太复杂，另外去年财政收入情况也不太好。“要打通抵扣链条，使得它真正成为增值税，在每个环节增值进行征税，这个方向是必须坚持的。”他称，今年这是个硬任务。这样做之后，就实现了一个完整的消费型增值税，特别是生产性服务业，比如物流业、研发、制造业保险等，实行增值税后，就减少或者取消了重复纳税，非常有利于支持服务业的发展和制造业的转型升级。

　　营改增中，将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，将带来明显的减税效果。楼继伟表示，不动产纳入抵扣链条后，企业租来的房产、投资形成的不动产可以抵扣，会鼓励企业投资，甚至投资量大的时候，可能一两年可以不交税，都抵扣了。但是过去以往的不动产还不能抵扣，恐怕在开始阶段可能有税负的变化，“可以做到行业不增负，但是不能保证每一个企业在实行营改增最后一个环节的时候不增负”。

　　他透露，去年已经对有关方案进行认真研究和论证，听取了部门、有关协会和典型企业的意见，提出了改革方案。“税率设计要简洁，要考虑企业的税负变化，还要兼顾财政的承受能力。”

　　不少专家学者认为，更具有操作性的是采取分多年抵扣的方式。比如新建厂房投资1000万元，按照11%的增值税税率，进项抵扣税额为110万元，需要分若干年抵扣，这样带来的财政减收压力会减小。

　　营改增之外，梁红预计，今年还将开始研究降低制造业增值税、减轻企业社保缴纳负担、个人所得税综合征缴等问题，企业部门税负下调的空间比较大。她表示，制造业的增值税率可以从目前的17%大致降低到15%，预计减税3000亿元左右。

　　全国人大代表、TCL董事长李东生在全国“两会”期间则建议，加快落实增值税立法进程、将制造业增值税税率由现行17%降低至12%。取消城市维护建设税、教育费附加。

　　他表示，17%的增值税23年来从没有变过，且税率高于与中国制造业相竞争的日本（5%）、韩国（10%）、越南（10%）、印尼（10%）等。增值税最终会体现在国内产品销售价格上，造成同样商品的国内市场价格要高于国外市场。

　　2015年，中国先后下调了失业保险、工伤保险和生育保险费率，中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华认为，下一步，要在改革完善制度的基础上，以养老保险和医疗保险为重点，研究适时适当降低社会保险费率问题。

　　梁红称，企业缴纳的社保等费用占员工工资的44%，有下调的必要。

　　此外，按政府工作报告的部署，今年将取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围，并将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希认为，通过税费体制改革减轻企业负担，促进公平竞争，营造有利于创新、创业、研发、投资的氛围，让市场变得更有活力，从而有利于经济增长新动力的形成。

防范区域性财政风险

　　今年财政政策需要在稳增长、防风险两线作战。稳增长主要通过需求侧的基础设施投资和供给侧减税降低企业成本来实现， 防风险则表现为缓释地方债务风险和融资压力。

　　2016年地方财政将面临前所未有的收支压力，省市县三级收支平衡难度大。陆续公布的2016年地方财政预算报告中，多个省份强调，要防止发生系统性和区域性财政风险。

　　楼继伟称，目前中国政府债务率在40%左右，特别是中央政府债务只有11万亿元左右，按GDP算还很低。如果债务都是显性，都纳入预算法的规定管理，而不是变相发债，我们不是很担心的。“现在的问题是，在经济增速放缓的时候，政府或有负债中，需要地方政府代偿的比例可能扩大。”

　　全国人大预算工作委员会近期的调研报告披露，目前控制债务规模过快增长难度较大，偿债能力不足的问题尚未有效解决。许多地方政府过度强调政府债务风险总体可控，对存在的问题不够重视。

　　全国政协委员、建设银行原监事长谢渡扬去年参加了全国政协关于债务问题的监督性调研，他称，在河北和安徽等地级市调研时，有两个地方提出，未来政府债务的偿还主要依靠房地产税。而目前对房产地税到底怎么设计，应不应该把它作为地方财政的主要税源，还在慎重考虑中，“这暴露了未来地方偿债能力不足的问题，需要特别加强关注。”

　　作为缓解地方债务风险的对策，去年开始，中央对地方存量债务进行大规模的债券置换。湖南省财政厅厅长郑建新表示，这有效降低了举债成本，但也要看到，置换只是把债务期限拉长，其规模受制于债券市场容量，利率由市场决定，终归是要偿还的，不能完全依靠这种模式来规避风险。

　　在稳增长压力下，地方融资平台重新加杠杆，包括政府引导基金、PPP等在内的新兴政府融资形式也受到不少资本的追捧，其中可能存在的潜在风险，最终可能还要财政兜底，再次形成政府隐性债务负担。

　　中国财政科学研究院研究员王泽彩对财新记者表示，一些区域性风险要规避，部分中西部省份和一些沿海省份，特别是地级市、县的风险已经有所暴露。此外，还有地方融资平台的变形，出现影子融资平台。最近一段时间，地方各级政府成立的各级基金，都要注意规避财政风险。

　　他强调，虽然现在建立了地方政府债务风险预警机制和风险处置机制，但是有一些政策，地方在执行中可能变形，必须加大日常的监督检查，“从支出角度必须加强绩效监管和评审”。他强调，编入预算的项目支出，必须从项目库中提取，要确立项目支出的绩效目标。

　　“要防止出现地方政府盲目上项目，假借PPP之名，变相举债。”全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜表示，中央层面力推PPP模式，以缓解地方建设项目资金不足，化解部分债务问题，但是实际推广中存在操作难题。有的PPP项目吸引力不够；有的因政策不明确，实施不规范；有的缺少科学的区域规划基础和可行性研究。一些PPP项目的现金流来源依然还是财政资金，一些项目公司有可能异化为新的融资平台公司。

　　他认为，用好PPP模式，拓展建设资金来源，需要尽快完善相关法律制度，落实支撑税费、土地转让等制度。

　　此外，其他风险加速向财政转移也需关注。郑建新称，随着改革的深入推进，一些潜在的社会矛盾存在向财政集中的趋势，如果缺乏系统通盘的考虑，还是采取花钱买稳定、花钱买平安的解决办法，财政部门会很被动。同时，对高杠杆、民间融资等金融风险也要高度警惕，制定预案，防止出现区域性系统性财政金融风险。

　　作为供给侧改革的首要任务，今年开始，去产能将逐渐推进。根据人社部的数据，今年重点推进的钢铁、煤炭两个行业，需要安置职工180万人左右。

　　今年预算报告中，中央财政共安排1000亿元奖补资金，其中2016年500亿元，根据地方任务完成情况（主要与去产能规模挂钩）、需安置职工人数、地方困难程度等因素，实行梯级奖补，由地方政府和中央企业统筹用于符合要求的职工安置工作

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